Nízkoemisní zóny v Evropě a v ČR: Ucelený přehled

Znečištění ovzduší prachovými částicemi

Evropská agentura pro životní prostředí (EEA) odhaduje, že v roce 2018 byla dlouhodobá expozice částicím o průměru 2,5 mikronu nebo menším (PM 2,5) v Evropě příčinou přibližně 417 000 předčasných úmrtí, z nichž přibližně 379 000 bylo zaznamenáno ve státech Evropské unie. Prahové hodnoty EU přitom výrazně překračují pokyny Světové zdravotnické organizace (WHO) pro většinu znečišťujících látek a pro PM 2,5 není v EU vůbec stanoven denní limit. Na emise částic PM 2,5 se tak nevztahují ani stávající či plánované emisní normy EURO, včetně diskutované normy EURO 7, která se zaměřuje na snížení limitů na emise prachových částic PM 10 a oxidů dusíku.

Odhaduje se, že dopady znečištěného ovzduší na zdraví evropské populace způsobují ekonomickou škodu mezi 427 a 790 miliardami Eur ročně, což je řádově pětinásobek rozpočtu České republiky. Dle odhadů zdravotních expertů stojí znečištěné ovzduší průměrného obyvatele evropského města 1 276 Eur ročně, s neúměrně vyššími dopady na chudší regiony a obyvatele.

Nový rámec EU pro městskou mobilitu

9. května 2023 schválil Evropský parlament nový rámec EU pro městskou mobilitu, přinášející nová řešení pro zelenější, digitalizovanou a multimodální budoucnost dopravy ve městech. Evropský parlament ohledně znečištění ovzduší prachovými částicemi konstatuje, že se jedná o ohrožení veřejného zdraví, které vyžaduje bezodkladný zásah, obdobně jako v případě pandemie nemoci covid-19.

Rámec v oblasti regulace znečišťujících vozidel uznává přidanou hodnotu sdílení osvědčených postupů mezi městy a na evropské úrovni, současně ale upozorňuje, že městské oblasti musí zůstat přístupné všem a že by žádná skupina občanů neměla být penalizována tak, že by se jejich doprava stala neefektivní nebo samotná mobilita nemožnou. Rámec dále zdůrazňuje, že by regulace vjezdu vozidel do městských oblastí měly být doprovázeny posouzením dopadů, jakož i konzultacemi s veřejností a dalšími zúčastněnými stranami a regulační opatření je třeba zavádět tak, aby přínosům těchto zón z hlediska zlepšení kvality ovzduší a snížení dopravního přetížení pomohla vyvážit jejich nedostatky, pokud jde o diskriminaci, dodatečné náklady na městskou logistiku nebo potenciální dopad na místní cestovní ruch.

Zavedení přísnější nízkoemisní zóny v Londýně v roce 2019 (ULEZ, Euro 6/VI diesel, Euro 4 benzín) vedlo ke snížení objemu dopravy v jednotlivých oblastech mezi 3 a 9 %. Koncentrace škodlivin v ovzduší se snížily o 26 procent.  Nízkoemisní zóna v belgickém Ghentu pomohla (společně se zavedením zón s omezenou průjezdností a dalšími opatřeními) snížit za dva roky stupeň automobilizace (počet vozidel na obyvatele) o deset procent.

Příklady nastavení nízkoemisních zón

Miláno
 

V Miláně je v tzv. Zóně C (historické centrum) od roku 2013 spuštěna kombinace nízkoemisní zóny a zpoplatnění vjezdu. Aktuálně mají do centra volný vjezd elektrická a hybridní vozidla, vozidla méně znečišťující za vjezd platí, aktuálně 5 € za den, rezidenti mají slevu (2 €) a jistý počet vjezdů ročně zdarma.

Vjezd do zóny C je zcela omezen osobním vozidlům s benzinovým pohonem nesplňujícím Euro 3 a dieselům nesplňujícím Euro 6, pro dodávky je aktuální regulace mírnější. Současně se předpokládá postupné zpřísňování regulace do roku 2030. Velmi podobné omezení vjezdu platí i pro širší centrum města (zóna B), kam také platí zákaz vjezdu nákladním vozidlům delším než 12 metrů. Nákladní vozidla zajišťující nezbytnou obsluhu mohou získat dočasné povolení. Omezení platí pouze ve všední dny.

Paříž
 

Paříž má aktuálně zavedenou nízkoemisní zónu uvnitř okružního bulváru, tedy prakticky v celém vnitřním městě. Zóna platí pro osobní vozidla a dodávky ve všední dny přes den (8–20 h), pro nákladní vozidla i o víkendu. Současný požadavek stanovuje Euro 4 pro diesely a Euro 2 pro benzínová vozidla. Požadavek má být ale zpřísněn: od ledna 2024 má být do vnitřní Paříže zakázán vjezd všem osobním dieselovým vozidlům a dodávkám, nákladní vozidla pak musí splnit Euro 6. Pro benzínová vozidla bude požadováno Euro 5. Současně má být zřízena zóna s omezením vjezdu ve vnitřním centru. Od roku 2030 se pak předpokládá úplný zákaz vjezdu vozidel na fosilní paliva s výjimkou víkendů a nočních hodin.

Kromě současné nízkoemisní zóny je ve vnitřním městě několik zón s omezením vjezdu (Paris Respire) a o „nedělích bez aut“ platí zákaz vjezdu do celé vnitřní Paříže. Pro vnější Paříž a okolní obce, které jsou součástí aglomerace, platí v současnosti nízkoemisní zóna s mírnější regulací.

Londýn
 

Londýn v současnosti kombinuje nízkoemisní zóny a mýto ve třech zónách: V centru platí zpoplatnění vjezdu ve všední dny mezi 7 a 18 hodinou, aktuálně se platí 15 Ł, nebo roční předplatné za 10 Ł za den. Velký Londýn má nízkoemisní zónu pro nákladní vozidla s vjezdem možným za poměrně vysoký poplatek (100 Ł). Pro vnitřní Londýn platí Ultra Low Emission Zone (ULEZ), zpoplatňující vjezd vozidlům nesplňujícím Euro 4 (benzín) nebo Euro 6 (diesel) částkou 12,5 Ł. Od 29. 8. 2023 bude ULEZ rozšířena na celý Londýn. Regulace se vztahuje i na motocykly.

Nízkoemisní zóny v EU a nárůst v posledních letech

Podle analýzy nízkoemisních zón v EU zpracované společností Stadler Consultants se počet měst využívajících nízkoemisní zóny zvýšil mezi roky 2019 a 2022 ze 228 na 320. Současně se předpokládá, že do roku 2025 vzroste počet měst, které zavedou nízkoemisní zónu, až na 500. Dále se očekává, že přinejmenším u 27 stávajících zón dojde do roku 2025 ke zpřísnění, což se bude dotýkat i velkých měst jako je Londýn, Paříž, Brusel a Berlín.

Důvodů pro tak výrazné zvýšení počtu měst s nízkoemisními zónami je několik. Jedním z nich jsou nové poznatky o dopadech znečištěného ovzduší na lidské zdraví, což vedlo i k aktualizaci doporučení WHO ohledně kvality ovzduší. Teprve v posledních letech také dochází k implementaci opatření vycházejících z nařízení Evropské komise o kvalitě ovzduší z roku 2008. V některých případech pak bylo zavedení nízkoemisních zón důsledkem soudního napadení nečinnosti veřejné správy ohledně ovzduší ze strany občanské veřejnosti.

V důsledku těchto impulsů pak některé evropské státy zavedly novou legislativu, podporující nebo dokonce nařizující městům nízkoemisní zóny zřizovat.

Ve Francii vešel v roce 2021 v platnost nový zákon o ochraně klimatu a odolnosti (Loi Climat & Résilience), nařizující zřízení nízkoemisních zón ve městech nad 150 tisíc obyvatel. Nařízení se týká přibližně 42 měst. Tam, kde jsou porušovány standardy kvality ovzduší, je nařízeno omezit vjezd vozidel nesplňujících normu Euro 4 a Euro 5A pro diesely nejpozději v roce 2025.

Ve Španělsku vstoupil v roce 2021 v platnost ley de cambio climático y transición energética, který nařizuje zřízení nízkoemisních zón ve městech nad 50 tisíc obyvatel, povinnost má dopadnout na vozidla s dieselovými motory nesplňujícími normu Euro 3, nabízí ale městům možnost zpřísnit časem požadavky až k normě Euro 6.

Polsko v zákoně o alternativních pohonech dává kompetence zřizovat nízkoemisní zóny městům jako je Varšava nebo Krakov, který se o zřízení nízkoemisní zóny neúspěšně pokoušel v roce 2019 a nová legislativa by mu to měla v nejbližší době umožnit. Zájem o zřízení nízkoemisní zóny vyjádřila také města jako Lodž, Vratislav, Zabrze, Gliwice, Rzeszow, Bydgoszc a Gdańsk.

Nutno ovšem podotknout, že většina měst, kterých se nová legislativa týká, bude přesné plány pro zřízení nízkoemisních zón teprve zpracovávat. Není tak jisté, zda budou nízkoemisní zóny v některých z nich v nejbližších letech skutečně zřízeny.

Zóny s nulovými emisemi

Takzvané zóny s nulovými emisemi (Zero emission zones, ZEZ) se zřizují s cílem současně zlepšit kvalitu ovzduší a snížit uhlíkové emise z dopravy. Efektivita tohoto opatření závisí na podílu elektrické energie z obnovitelných zdrojů a větší dopad má, zavede-li se u intenzivně používaných vozidel, jako jsou dodávky a vozidla veřejné dopravy. Možnou variantou tohoto opatření může být také obsluha pěších zón pouze bezemisními vozidly.

Dle informací ze studie Clean Cities z roku 2022 uvažuje do roku 2030 o zřízení zóny s nulovými emisemi nejméně 35 evropských měst. Jakkoliv se většina z nich bude týkat nákladních vozidel, přinejmenším devět měst (Amsterdam, Helmond, Eindhoven, Bergen, vnitřní Londýn, Paříž, Oxford, Kodaň a Oslo) uvažuje o tom, že se bezemisní zóna bude vztahovat na veškerá vozidla.

Nizozemská vláda podepsala s největšími městy a dopravními společnostmi dohodu o zavedení bezemisní logistiky v nejméně 25 velkých městech do roku 2025. Jak již bylo zmíněno, Paříž předpokládá omezení vjezdu vozidel se spalovacími motory od roku 2030. Kodaň uvažuje o zřízení pilotních zón bezemisních vozidel s cílem uhlíkové neutrality do roku 2025, Amsterdam plánuje zřízení bezemisní zóny do roku 2030. Brusel předpokládá omezit vjezd dieselových a hybridních dodávek (kategorie M1 a N1) do roku 2030 a rozšířit toto omezení do roku 2035 i na osobní vozidla. Stockholm chce první fázi bezemisní zóny zavést v roce 2025.

Limity při zřizování nízkoemisních zón

Ne vždy je ovšem zřízení nízkoemisní zóny snadné či plně úspěšné. Zavedení nízkoemisní zóny v Barceloně proběhlo až s odkladem vlivem soudního rozhodnutí, které zřízení zóny původně zamítlo jako přemrštěné. Řada měst, která se ke zřízení nízkoemisní zóny zavázala, se zavedením otálí vlivem nedostatku politické vůle, příkladem může být i Praha, která měla zřízení nízkoemisní zóny v programech snižování emisí již od roku 2010 (viz dále).

Německé a italské nízkoemisní zóny trpí obtížemi s vynutitelností. Zóny v mnoha německých městech byly vyhlášeny již před zhruba deseti lety (s limity zhruba Euro 2 pro benzínové motory a Euro 4 pro diesely) a vlivem probíhající obměny vozového parku přestaly mít v podstatě efekt. Samosprávy se tak mnohde budou muset rozhodnout, zda je na místě zpřísnění regulace směřující k zónám s nulovými emisemi, náhrada jiným opatřením snižujícím dopravní zátěž (například cirkulačním systémem nebo zpoplatněním vjezdu) nebo v odůvodněných případech úplné zrušení nízkoemisní zóny.

Nízkoemisní zóny v České republice

Česká legislativa umožňuje zřizování nízkoemisních zón zákonem č. 201/2012 Sb. v podobě víceméně kopírující tehdejší systém německý. V roce 2016 byla úprava mírně novelizována. Ministerstvo životního prostředí vydalo ke zřizování zón metodický pokyn, nízkoemisní zóny by měly být zavedeny zejména v obcích, jimž toto ukládá příslušný Program zlepšování kvality ovzduší. Do zóny může být povolen vjezd vozidlům označeným emisní plaketou. Obec dále může dovolit vjezd osobám s trvalým pobytem a udělovat individuální výjimky na základě důvodů uvedených v zákoně.

Doposud nicméně v ČR nebyla žádná nízkoemisní zóna zavedena. Města, která zóny zvažovala, uvádějí jako důvody nedostatek politické shody, přísné podmínky, které pro jejich zřízení zákon o ovzduší stanovuje (včetně objízdných tras), nebo též příliš nízký očekávatelný efekt takového opatření na kvalitu ovzduší v místě.

Podstatnou podmínkou zřizování nízkoemisních zón v ČR je, že zónu lze na průjezdním úseku komunikace stanovit pouze za předpokladu existence obdobného dopravního spojení (objízdné trasy) vedoucího po komunikaci stejné nebo vyšší třídy. Tato podmínka se například v Praze vykládá tak, že nelze stanovit nízkoemisní zónu bez dokončení vnitřního, případně i vnějšího okruhu. Nicméně tato podmínka nepředpokládá, že zřízení zóny může vést ke snížení objemu cílové dopravy uvolňující návazné komunikace (dopravní redukce), což by v aglomeracích, kde převažuje cílová doprava, dovolilo zřizovat nízkoemisní zóny i bez kapacitních objízdných tras. Podmínku či spíše její běžně chápaný výklad lze tak považovat pro zřizování nízkoemisních zón za neúměrně omezující. Nízkoemisní zóny právě fungují nejefektivněji, když současně přispívají ke snížení zátěže měst automobilovou dopravou, což ale domácí legislativa fakticky nechápe jako důvod pro jejich zřizování.

Domácí legislativa také nenabízí jednoznačnou možnost zpoplatnit vjezd vozidel do vnitřních měst s ohledem na emise, což se ukazuje být nejefektivnějším nástrojem. Zákon o místních poplatcích nabízí možnost zpoplatnění vjezdu do vybraných míst a částí měst, ovšem pouze způsobem nevztahujícím se na rezidenty a v místě podnikající osoby, a do výše 200 Kč za započatý den. Výklad ministerstva vnitra výslovně upozorňuje, že vybíranou částku nelze diferencovat pro fyzické a právnické osoby. Obec ale může stanovit úlevy od poplatku, tedy teoreticky lze využít tento zákon k emisní diferenciaci výše poplatku například na základě emisní třídy nebo hmotnosti vozidla.

Ve srovnání se zákony některých zemí EU, které zřizování nízkoemisních zón větším městům přímo nařizují, se naše legislativa zdá být nastavená sice ne zcela dostatečně, ale rozhodně ne tak, že by zcela znemožňovala zavedení nízkoemisních zón, dokonce i v kombinaci s alespoň nějakou formou zpoplatnění vjezdu. Absence implementací v ČR je tak poněkud zarážející a poukazuje spíš nedostatek politické vůle, respektive hodnotové nastavení upřednostňující neomezování automobilové dopravy před zdravím populace.

Praha

Praha je jedním z několika českých měst, která o zřízení nízkoemisních zón v minulosti uvažovaly. Zřízení nízkoemisní zóny ukládal městu Krajský program zlepšování kvality ovzduší emisí z let 2010 (opatření 4.3), 2016 (opatření 4.3) a žádá jej i program z roku 2020 (v rámci podpůrných opatření, více zde).

Povinnost zřídit nízkoemisní zónu (s regulací vozidel nesplňujících normu Euro 3 a 4) vyplývá také ze závazků města plnících podmínky EIA pro zprovoznění Městského okruhu. Současný vývoj v regulaci emisí vozidel ovšem naznačuje, že v době zprovoznění Městského okruhu (kolem roku 2030) již budou tyto požadavky zcela zastaralé a bylo by žádoucí je aktualizovat do podoby srovnatelné alespoň se současnými regulacemi platnými ve městech západní Evropy.

Závěrem

Z důvodů, pro které jsou nízkoemisní zóny zřizovány, i z cílů Evropské unie v oblasti emisí škodlivých látek i CO2 z automobilové dopravy, potvrzené schváleným evropským rámcem pro městskou mobilitu, vyplývá, že nízkoemisní zóny jsou v podstatě pouze mezikrokem na cestě k čistému ovzduší a minimalizaci klimatického dopadu dopravy ve městech. Samotné nízkoemisní zóny tak, jak jsou v současnosti běžně nastaveny, nebudou schopné splnit klimatické cíle EU – a nebyly k tomu ani určené. Je zřejmé, že pro města, která si v dopravě stanoví cíl klimatické neutrality, bude výhledové zavedení zón s nulovými emisemi (Zero emission zones) v podstatě nezbytností.

Současně ale čerstvě schválený rámec EU pro městskou mobilitu upozorňuje na faktory, které je třeba při zavádění bezemisní dopravy brát v potaz, zejména v oblasti rovného přístupu k mobilitě. Při směřování ke klimaticky neutrální a ovzduší minimálně znečišťující dopravě ve městech tak budou nízkoemisní, potažmo bezemisní zóny spíš lokálním nebo doprovodným opatřením, hrajícím svou roli v kontextu alternativ veřejné a aktivní mobility.

Domácí situace je výrazně ovlivněna odtažitým postojem k zajištění plnohodnotné veřejné dopravní obslužnosti, nižší kupní sílou obyvatelstva a starším vozovým parkem, jakož i stále více se projevující „dopravní chudobou“, spočívající v absencí alternativ k vynucenému používání nákladné automobilové dopravy. I přesto je nepřítomnost domácích realizací nízkoemisních zón zarážející.

Kromě nedostatku politické vůle je nezřizování nízkoemisních zón v ČR po deseti letech existující legislativy pravděpodobně také přiznáním, že ačkoliv stávající legislativní rámec teoreticky nabízí možnost zavést nízkoemisní zónu a dokonce ji pomocí místního poplatku kombinovat se zpoplatněním vjezdu odstupňovaným dle emisní třídy vozidel, obce necítí dostatečně zřetelně, že by současná zákonná úprava zřizování nízkoemisních zón podporovala. Je tak na místě zvážit úpravu legislativy, která by brala v potaz nejen požadavky zlepšení kvality ovzduší, ale také legitimní snahu o snížení zátěže měst automobilovou dopravou a klimatické cíle, a oba stávající nástroje (nízkoemisní zónu a místní poplatek) integrálně propojila způsobem dovolujícím obcím zřídit emisně citlivé zpoplatnění vjezdu bez obav z kostrbaté právní konstrukce.