Advokační manuál (6): Podání námitek při stanovení dopravního značení

Dopravní značení je základním nástrojem pro organizaci dopravy a je klíčové pro vytváření bezpečného prostoru pro jízdu na kole ve městě. Pro dopravní značení existují pravidla pro jeho navrhování (viz výše pojednané normy ČSN a TP) a také pravidla pro jeho stanovení. Většina dopravního značení totiž ukládá účastníkům provozu na pozemních povinností nějaké povinnosti, a tudíž musí být stanoveno veřejnou vyhláškou jako opatření obecné povahy podle správního řádu, zákona č. 500/2004 Sb.

Změna dopravního značení nemusí však přinést pouze zlepšení podmínek pro aktivní mobilitu, ale může také nastat zhoršení situace. Může se jednat o situace, kdy dochází přímo k rušení opatření jako jsou přechody, cyklopruhy či cykloobousměrky, případně je změnou zhoršena existující situace, například vytvořením parkování podél kolejí je člověk na kole vytlačen na koleje nebo do dveřní zóny, případně je zjednosměrněna ulice bez zavedení cykloobousměrky a je tím zrušena možnost obousměrného pohybu na jízdním kole.

Situace, kdy dopravním značením dochází ke zhoršení podmínek pro aktivní mobilitu, znamenají, že jsou dotčeny práva a zájmy osob dopravujících se pěšky nebo na kole. V tomto případě je možné podat připomínky a námitky a snažit se tak odvrátit zhoršení situace.

• Připomínky může podat kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění. (§ 172 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb. správní řád)
• Námitky podávají vlastníci*ce nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny. Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy. (§ 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb. správní řád)

Připomínky i námitky (dále pouze námitky) se podávají písemně a to do 45 dnů od zveřejnění návrhu OOP. Podle zákona má správní orgán, typicky v tomto případě Odbor dopravy, povinnost se nimi vypořádat v odůvodnění OOP.

Jak vypadá zákonné OOP

Než si ukážeme, jak správně napsat námitku, zastavíme se u toho, jakým způsobem by měl správní orgán vydat OOP, které obstojí před soudem. Správně formulovaná námitka musí totiž korespondovat s tím, jak případně bude soud posuzovat, zda bylo OOP vydáno zákonným způsobem. V nejzazším případě je totiž podaná námitka předpokladem pro případný návrh na zrušení OOP.

V případě přezkumu vydaného OOP soud postupuje v pěti krocích, kterými zhodnocuje, zda bylo OOP vydáno zákonným způsobem.

1. Přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy.

V tomto bodě je zhodnoceno, zda správní orgán měl vůbec pravomoc vydat OOP. V případě dopravního značení bývá bod neproblematický. Může například nastat situace, že správní orgán vydá OOP přesahující jeho územní působnost nebo zasahující do komunikací ve správě nadřízeného orgánu (např. kraje).

2. Přezkum otázky, zda správní orgán při jeho vydávání nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires).

Působnost správního orgánu pro stanovení dopravního značení formou OOP upravuje především § 77 zákona č. 361/2000 Sb. o provozu na pozemních komunikacích.

3. Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup při vydávání opatření obecné povahy).

V tomto bodě se již často začne lámat chleba, protože podle dosavadní praxe a zkušeností mají správní úřady potíže správným způsobem vypořádat námitky a jejich vypořádání uvést v odůvodnění OOP. Pokud správní orgán námitky nevypořádá a pouze je zamítne, pak je již toto dostatečným důvodem pro úspěšný návrh na zrušení předmětného OOP či jeho části.

4. Přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium rozporu s hmotným právem).

Vydané OOP musí být v souladu s existující legislativou. Pokud by OOP bylo zjevně v rozporu s platným zákonným ustanovením, pak lze navrhovat jeho zrušení právě pro rozpor s hmotným právem.

5. Přezkum z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).

Je to právě proporcionalita, kde je možné posuzovat vhodnost OOP, jeho dopad na organizaci dopravy a vliv na omezení práv nebo zájmů lidí pěších nebo na kole. Správně napsaná námitka musí obsahovat podklady k otázce proporcionality vydaného OOP. V rámci přezkumu proporcionality je prověřeno OOP z následujících hledisek.

• Umožňuje napadené OOP dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti)?
  • Každé OOP musí obsahovat cíl, kterého chce správní orgán dosáhnout. Tento cíl musí být podle správního řádu v souladu s veřejným zájmem (§ 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb.).  V tomto bodě je zkoumáno, zda OOP stanovující povinnosti a omezující práva a zájmy dotčených osob vůbec může deklarovaného cíle dosáhnout. 
• Souvisí spolu logicky napadené OOP a sledovaný cíl, nelze cíle lépe dosáhnout jinými legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti)?
  • Správní úřad volí k dosažení cíle nějakou formu organizace dopravy. Jsou však různé způsoby, jak tohoto cíle dosáhnout. V tomto kroku je zhodnoceno, zda navrhované opatření je opravdu potřebné a zda stejného cíle není možné lépe dosáhnout i jiným opatřením. Pokud je možné dosáhnout stejného cíle mírnějším prostředkem, který nebude omezovat práva a zájmy dotčených osob, pak toto kritérium nebude splněno. Existenci takového prostředku je však nutné doložit fakty.
• Omezuje opatření obecné povahy své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů)?
  • V tomto bodě je zkoumáno, zda OOP neomezuje zbytečně moc své adresáty*ky. Tento rozbor je činěn postupně v těchto krocích:

1. 1. 1. má dotyčný zásah do práv osob ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod?
      2. je činěn jen v nezbytně nutné míře?
      3. je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli?
      4. je činěn nediskriminačním způsobem?
      5. je činěn s vyloučením libovůle?*
         *Viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 ze dne 21. 7. 2009.

• Je úměrný následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu)?
  • Toto kritérium poměřuje mezi sebou užitek, který vznikne naplněním cíle OOP, a újmu na právech a zájmech dotčených osob, které OOP způsobí.

Psaní námitky (nebo připomínky)

Nyní víme, jakým způsobem se poměřuje zákonnost vydaného OOP. Správní orgán, v případě dopravního značení se obvykle jedná o odbor dopravy, musí postupovat podle zákona a OOP vydat zákonným způsobem. Jak již bylo výše zmíněno, pokud dojde k situaci, kdy úřad návrhem OOP omezuje práva a zájmy osob, například zřízením jednosměrné komunikace bez zachování obousměrnosti pro lidi na kolech, je možné podat proti takovému OOP námitku. Dvě vzorové námitky najdete ke stažení zde.

Námitku je nutné podat do 30 dnů od zveřejnění návrhu OOP na úřední desce. Lhůta začíná plynout 15 dnů ode dne vyvěšení návrhu, celkově je tedy nutné podat námitku nejpozději do 45 dnů od prvního dne, kdy bylo OOP zveřejněno.

Úvodní strana

V hlavičce dokumentu uveďte odesílatele*ky a adresáta*ky. Do názvu uveďte zda podáváte námitku či připomínku. Námitku podávají osoby vlastnící nemovitost, jejichž práva, zájmy či povinnosti mohou být OOP dotčeny. Připomínku podává kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být OOP přímo dotčeny. Dále do názvu uveďte k čemu námitku podáváte, například:

ke stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích č.j. MMB/0224294/2019, ze dne 1.7.2019, “Oblast placeného stání 1-01, Centrum, Brno – střed, fáze A”

(Za název doplňte stručný úvod a shrnutí námitky a vašich požadavků, který doplňte textem)

“Vzhledem ke složitosti problematiky předkládáme jako nedílnou součást námitek níže uvedenou argumentaci (body č.X až č. X), kterou požadujeme jednotlivě vypořádat.”

[Příklad námitky]

Úřad má povinnost námitky a připomínky vypořádat a jejich vypořádání uvést v odůvodnění OOP.

Aktivní legitimace

Ze vzorových námitek převezměte tuto kapitolu a upravte si ji na míru v závislosti na tom, zda námitku podáváte jako spolek nebo fyzická osoba. V případě, že jste fyzická osoba, popište jaký dopad bude mít navrhované OOP na vaše práva a zájmy. V případě, že jste spolek, nezapomeňte na uvedení poslední věty “Aktivní legitimace k podání námitek vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu 10 As 336/2017 – 46,” odkazující na rozsudek přiznávající možnost podat námitku spolkům hájícím udržitelnou mobilitu ve městě.

Veřejný zájem

Ze vzorových námitek převezměte kapitolu definující veřejný zájem na podpoře cyklodopravy a adaptujte ji na váš region. Definici celostátního veřejného zájmu můžete převzít beze změny, definici veřejného zájmu na úrovni kraje a města musíte adaptovat podle místa, kde působíte. Pro definici veřejného zájmu využijte strategické dokumenty kraje a města, které obsahují explicitně definovaný veřejný zájem na rozvoji cyklodopravy.

Věcný obsah námitky

Další obsah námitky se již bude odvíjet od konkrétního znění OOP. Pokud se bude jednat o otázku cykloobousměrek, pak můžete dále pracovat se vzorovými námitkami a adaptovat jejich obsah pro své potřeby. V ostatních případech budete muset formulovat námitku způsobem korespondujícím pravidlům možného budoucího přezkumu zákonnosti OOP.

Jádrem přezkumu zákonnosti je vztah mezi deklarovaným cílem OOP, navrhovaným opatřením a dopady tohoto opatření na práva a zájmy dotčených osob.

Je možné formulovat kapitolu zpochybňující deklarovaný cíl a navrhované opatření za účelem přezkumu z hlediska proporcionality a kritéria vhodnosti. Pokud se například chystá správní orgán zakázat vjezd na kole do pěší zóny v centru města s cílem zvýšit bezpečnost pěších, lze na základě statistik nehodovosti dokázat, že tohoto cíle nelze dosáhnout, protože jsou nehody s účastníkem pěším a řidičem*kou nemotorového vozidla tak vzácné, že ke zvýšení bezpečnosti prakticky nemůže dojít. K tomuto cíli by pak bylo možné ještě dodat mnohem početnějčí statistiku nehodovosti s účastí pěších a řidičů*ek motorových vozidel. Zpochybnit deklarovaný cíl a k němu údajně vedoucí navrhované opatření je však nutné podložit důkazy ve formě statistik, průzkumů či jiných dokumentů.

Dále je vhodné navázat druhým bodem z hlediska proporcionality, a to kritériem potřebnosti OOP. V této kapitole je možné rozpracovat alternativní možnosti, jak dosáhnout deklarovaného cíle, jako je jiná organizace dopravy a alternativní návrh dopravního značení. Navrhované řešení, které lépe dosáhne deklarovaného cíle, je nutné specifikovat a opřít se při jeho specifikaci o odpovídající normy, typicky ČSN 73 6110 a TP179 (viz Navrhování komunikací v Česku).

V další kapitole je vhodné rozpracovat kritérium minimalizace zásahů, kde je prostor pro detailní popis toho, jak navrhované OOP zasáhne do práv a zájmů dotčených osob. V této části námitky doporučujeme postupovat podle následujících bodů:

• má dotyčný zásah do práv osob ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod?
• je činěn jen v nezbytně nutné míře?
• je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli?
• je činěn nediskriminačním způsobem?
• je činěn s vyloučením libovůle?

Pokud se vrátíme k příkladu OOP zamezujícího vjezdu lidem na kole do pěší zóny za účelem zvýšení bezpečnosti pěších, lze poukázat na to, že řidiči*ky nemotorových vozidel jsou omezeni*y diskriminačním způsobem, protože pokud budou řídit motorové vozidlo s povolením vjezdu do pěší zóny, tak jejich práva a zájmy nebudou omezeny.

Vypořádání námitky

Správní orgán musí podle zákona námitky a připomínky vypořádat a jejich vypořádání uvést v odůvodnění vydaného OOP. Pokud se správní orgán rozhodne na námitky konstruktivně reagovat a na jejich základě upraví navrhované dopravní značení, musí nejdříve vydat navazující návrh OOP obsahující provedení změny oproti původnímu návrhu. Zde se jedná o úspěšný scénář, kdy byl návrh OOP na základě podaných námitek upraven tak, aby dotčené osoby nebyly kráceny na svých právech a zájmech.

Pokud správní orgán bude chtít vydat OOP v původním znění, musí námitky vypořádat. Na základě zkušeností s českých měst může nastat situace, kdy orgán námitky pouze zamítne a vůbec je nevypořádá a prakticky tak nijak nereaguje na jejich obsah. V takovém případě je možné podat na krajský soud návrh na zrušení vydaného OOP a soud takové opatření částečně nebo zcela zruší, protože nebyl naplněn třetí krok algoritmu přezkumu zákonnosti OOP, protože nebyl dodržen zákonem stanovený postup při vydání OOP (“Přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup při vydávání opatření obecné povahy)”). Opatření bude tedy zrušeno z formálních, procesních důvodů, a nedojde tak ani na jeho věcné posouzení.

Další postup

Další případ, který může nastat, je, že orgán vydá OOP v původní podobě a námitky vypořádá a do různé míry na ně reaguje. Pokud OOP obsahuje takové vypořádání, které se může výrazně kvalitativně lišit orgán od orgánu, splňuje první tři kroky algoritmu pro přezkum zákonnosti OOP. Tyto první tři kroky jsou přezkumem toho, zda bylo opatření vydáno procesně správným způsobem. Pokud však opatření podle vašeho stanoviska stále jde proti veřejnému zájmu a způsobuje újmu v právech a zájmech vašich či osob, které jako spolek reprezentujete, můžete stále podat návrh na krajský soud na zrušení OOP pro jeho nezákonnost se zaměřením na přezkum jeho přiměřenosti (kritéria proporcionality).

Výjimečně může správní orgán obejít vypořádání námitek tím, že potenciálně sporný zásah do dopravního řešení nepředloží veřejnosti v návrhu k připomínkování, ale až ve vydaném OOP. V takovém případě OOP nesplňuje buď třetí nebo pátý krok algoritmu.

V posledním případě je možné, že správní orgán OOP vůbec nevydá a nic se nestane. I takové situace v minulosti nastaly, kdy Odbor dopravy zcela ustoupil od zamýšlené změny organizace dopravy a zůstal tak zachován původní stav. V tomto případě nenastala žádná změna, kterou by mohl být kdokoliv dotčen.

Návrh na zrušení OOP

Pokud nejste spokojeni s tím, jak správní orgán vypořádal vaše námitky, a s tím, jakou újmu vydané opatření způsobuje, můžete podat na krajský soud návrh na zrušení tohoto opatření obecné povahy. Zde najdete ke stažení takový návrh, který nakonec vedl ke zrušení části OOP, kterým Brno rušilo cykloobousměrku.

Při formulaci návrhu doporučujeme spolupráci s advokátní kanceláří, která se orientuje ve správním řádu a dále také v tématu organizace dopravy. Bude to právě advokátní kancelář, kdo bude formulovat znění návrhu na zrušení OOP, a je nutné, aby se v tématu orientovala.

Při podávání návrhu je nutné počítat s finančními náklady ve výši 5 000 Kč za každého navrhovatele*ku, který si připojuje k návrhu na zrušení OOP. Dále je nutné počítat s finanční odměnou pro advokátní kancelář. Obecně je třeba očekávat finanční náklady v řádu desítek tisíc Kč v souvislosti se soudem. V případě, že uspějete, protistrana vám uhradí soudem přiznané soudní náklady. V případě, že neuspějete, může nastat situace, kdy budete hradit soudem přiznané náklady protistraně vy. Při souzení je tedy nutné mít zajištěný jistý finanční polštář pro všechny případy.