Stezka pro chodce a cyklisty není povinná, rozhodl Nejvyšší správní soud

Těsně před Vánoci, 21. prosince 2023, vydal Nejvyšší správní soud (dále „NSS“) rozsudek pod č. j. 4 As 102/2023-25. Rozhodnutí je dočasně dostupné na úřední desce, poté bude jeho plný text v anonymizované podobě dostupný v databázi rozhodnutí správních soudů.

NSS se v rozsudku zabýval případem cyklisty, který se dopustil několika dopravních přestupků. Jedním z nich bylo, že při jízdě nevyužil stezku pro chodce a cyklisty a namísto toho jel po souběžné silnici. Za všechny přestupky dostal od městského úřadu pokutu. Proti rozhodnutí se odvolal, ale krajský úřad rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Rozhodnutí krajského soudu napadl cyklista žalobou. Krajský soud v Ostravě o ní uvážil tak, že závěry správních orgánů jsou sice v souladu se zákonem, ale výše pokuty je nepřiměřená, a proto využil tzv. moderační právo soudu a uloženou pokutu snížil. Cyklista-stěžovatel se proti rozsudku bránil kasační stížností. Tak se věc dostala k NSS, rozhodoval o ní čtvrtý senát, přičemž soudcem zpravodajem byl Aleš Roztočil. Ten shledal, že je třeba zrušit jak rozsudek krajského soudu, tak rozhodnutí krajského úřadu. Důvodem pro zrušující výrok bylo vícero různých pochybení, jichž se dopustil jak krajský soud, tak krajský úřad.

NSS: Cyklista nemusí stezku pro chodce a cyklisty využít

Podstatný je však zejména právní závěr, který NSS vyslovil ve vztahu k otázce, která byla v cyklistické komunitě (včetně webu Městem na kole) předmětem zapálených diskusí: zda je cyklista povinen využít stezku po chodce a cyklisty, nebo zda mu taková povinnost ze zákona nevyplývá. Podle NSS pokud existuje stezka pro chodce a cyklisty, není cyklista povinen ji využít – naopak má na vybranou a může jet i po silnici.

Níže uvádíme klíčové části odůvodnění, z něhož je patrné, jakým způsobem NSS o uvedené právní otázce uvažoval a proč rozhodl tak, jak rozhodl.

NSS v rozsudku nejprve ocitoval na věc dopadající právní předpisy.

Zkoumané paragrafy

Podle § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu ve znění účinném v době spáchání přestupků: „Je-li zřízen jízdní pruh pro cyklisty, vyhrazený jízdní pruh pro cyklisty, stezka pro cyklisty nebo je-li na křižovatce s řízeným provozem zřízen pruh pro cyklisty a vymezený prostor pro cyklisty, je cyklista povinen jich užít.“

Podle § 57 odst. 6 téhož zákona: „Je-li zřízena stezka pro chodce a cyklisty označená dopravní značkou „Stezka pro chodce a cyklisty“, na které je oddělen pruh pro chodce a pruh pro cyklisty, je cyklista povinen užít pouze pruh vyznačený pro cyklisty. Pruh vyznačený pro chodce může cyklista užít pouze při objíždění, předjíždění, otáčení, odbočování a vjíždění na stezku pro chodce a cyklisty; přitom nesmí ohrozit chodce jdoucí v pruhu vyznačeném pro chodce.“

Výčet případů, v nichž je cyklista povinen použít namísto „běžné“ komunikace zvláštní komunikaci či její část určenou právě pro cyklisty, uvedený v § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu, je výčtem taxativním. Otázka rozhodná pro posouzení věci je, zda pro účely tohoto ustanovení lze za stezku pro cyklisty považovat i pozemní komunikaci či její část označenou dopravními značkami č. C 9a „Stezka pro chodce a cyklisty společná“ a č. C 10a „Stezka pro chodce a cyklisty dělená“.

Nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá

Dále NSS zkoumal, jaký názor má na posuzovanou právní otázku odborná veřejnost. Ocitoval podstatné části komentáře k zákonu o silničním provozu a odborný článek.

Komentářová literatura zákona o silničním provozu¹ dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že samo citované ustanovení mezi pojmy „stezka pro cyklisty“ a „stezka pro chodce a cyklisty“ rozlišuje v odstavcích 5 a 6, lze dovodit, že z nich zákon minimálně pro účely ustanovení § 57 nečiní stejné právní kategorie. Zákon o silničním provozu mezi uvedenými pojmy jasně rozlišuje i v dalších ustanoveních, např. v § 60a nebo obdobně i v souvisejících předpisech, např. § 17 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.

Jak upozorňuje odborná literatura², v případě pochybností ohledně výkladu § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu je třeba také zohlednit uplatnění zásady in dubio pro libertate (v pochybnostech ve prospěch svobody), podle níž „je v pochybnostech o výkladu práva nutné přiklonit se ve prospěch takového výkladu, který poskytuje větší svobodu, tj. je příznivější pro adresáta práva“ a také zásad správního trestání nulla poena sine lege (není trestu bez zákona), resp. nulla poena sine lege certa (každý přestupek musí být dostatečně určitě, přesně a jasně vymezen) a nulla poena sine lege stricta (zákaz analogie v neprospěch pachatele). Per analogiam lze užít i závěry rozsudku NSS ze dne 17. 12. 2009, č. j. 9 As 39/2009-60, jenž pro účely trestání vyloučil rozšiřující výklad zákonného označení kategorií pozemních komunikací: „Podle Nejvyššího správního soudu však není možné ze skutečnosti, že podle § 42b odst. 1 písm. g) zákona o pozemních komunikacích lze postihnout pouze jednání namířené proti pozemním komunikacím kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace, dovozovat aplikovatelnost § 42b odst. 1 písm. a) citovaného zákona na jednání spočívající v poškození veřejně přístupné účelové komunikace. Pokud se zákonodárce rozhodl takové jednání nesankcionovat podle shora citovaného § 42b odst. 1 písm. g) zákona o pozemních komunikacích, a to i přesto, že o jeho nežádoucích následcích nelze mít pochybnosti, nemůže správní orgán sankcionovat předmětné jednání podle ustanovení, jež na ně zjevně nedopadají.“

Příloha č. 4 vyhlášky č. 294/2015 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích, jež upravuje význam, užití, provedení a tvary dopravních značek a jejich symbolů, popisuje, že dopravní značka C 9a „Stezka pro chodce a cyklisty společná“ přikazuje chodcům a cyklistům užít v daném směru takto označeného společného pruhu nebo stezky. Dopravní značka C 10a „Stezka pro chodce a cyklisty dělená“ přikazuje chodcům a cyklistům užít v směru části vyznačené pro chodce nebo cyklisty. Jak podrobně rozebírají v čl. V. bod 2. výše zmíněného článku JUDr. Kindl a JUDr. Vomáčka, toto znění popisků je značně problematické, neboť zde vyhláška „ukládá“ povinnost nad rámec zákona, což je přitom v rozporu se zásadou legální licence zakotvené v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod („Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“).

Novela z roku 2022

NSS dále poukázal na to, že se právní úprava změnila a § 57 má nyní v důsledku novelizace jiné znění než jaké měl v době, kdy se cyklista-stěžovatel dopustil tohoto přestupku.

I když ke změně došlo až poté, co byl přestupek spáchán, lze z ní vyčíst, co bylo úmyslem zákonodárce, což je užitečné při interpretaci právního předpisu. Pokud zákonodárce tuto novelu v důvodové zprávě označuje jako „upřesnění“, pak lze dovodit, čeho mínil dosáhnout předchozí, zjevně nedostatečně přesnou právní úpravou.

S účinností k 1. 1. 2022 byl dotčený § 57 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích novelizován zákonem č. 365/2021 Sb., a to přidáním dovětku „v daném místě a směru, ledaže by tím mohla být ohrožena bezpečnost nebo plynulost provozu na pozemních komunikacích.“ Ač v dané věci rozhodovaly správní orgány dle znění ustanovení před novelizací, lze zde sledovat záměr zákonodárce, který byl znám již v době vydání rozhodnutí žalované, a to z poslaneckého pozměňovacího návrhu č. 6148 k citované novele. V odůvodnění pozměňovacího návrhu je uvedeno: „je logické, že cyklista nemůže dostát povinnosti užít vyhrazený prostor pro cyklisty (tzv. předsunutou stopčáru), pokud se do tohoto prostoru nemůže kolem stojících motorových vozidel bezpečně dostat. Bezpečnost musí mít přednost. (V) řadě konkrétních situacích (je) vhodné, aby cyklista namísto stezky užil silnici. Užití silnice může být bezpečnější i pro samotného cyklistu, např. pokud by užití stezky znamenalo nutnost několikanásobného odbočování a křížení jinak rovného úseku silnice, které zvyšuje pravděpodobnost výskytu kolizních situací. Podle uznávané teorie dopravních proudů obdobnou rychlostí pohybující se prvky v proudu mají menší pravděpodobnost kolize. Rychlost některých cyklistů je zejména v obcích, ale v závislosti na výškovém profilu často i mimo ně výrazně blíže rychlosti motorových vozidel pohybujících se po silnici než rychlosti účastníků provozu pohybujících se po stezce. Výjimka z povinnosti užít stezku posílí homogenitu dopravních proudů, a tím zvýší bezpečnost provozu. Povinné užití stezky v praxi často znemožňuje místní technické řešení. Například vjezd na stezku a označení stezky mnohdy nebývá přímo u silnice, po které cyklista jede, a proto si cyklista podrobně neznalý místních poměrů nemusí být stezky vůbec vědom. Stejný problém nastává i v situaci, kdy cyklista na silnici, podél níž stezka vede, vjede až za začátkem stezky. Proto se navrhuje upřesnit, že povinnost užít cyklistické opatření se vztahuje pouze na „dané místo“. Povinné užití stezky znemožňuje i nevhodný nebo špatně udržovaný povrch některých stezek, který není bezpečně sjízdný pro všechny typy kol. Jako stezka může být např. označena i kamenitá lesní pěšina, která není bezpečně sjízdná zejména pro silniční kola.“ Na uvedené odkazoval i stěžovatel v kasační stížnosti. I z tohoto odůvodnění novelizace aplikovaného § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu vyplývá, že není v souladu se záměrem zákonodárce vykládat povinnost cyklisty využít vyjmenované komunikace či jejich části určené pro cyklisty extenzivním způsobem.

Pro doplnění je ještě možné zmínit stanovisko vlády obsažené v jejím usnesení č. 715 ze dne 13. 7. 2020 k právě uvedenému návrhu zákona, kterým byl novelizován zákon o silničním provozu. Toto stanovisko vlády jasně uvádí, že z „platné právní úpravy jednoznačně vyplývá, že se předmětná povinnost [podle § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu] netýká společných stezek pro chodce a cyklisty.“

Podobný případ soud rozhodoval poprvé

Obvyklou součástí rozhodnutí správních soudů je také citace judikatury. Je povinností správních soudů zjistit, zda o posuzované právní otázce již soudy někdy v minulosti rozhodovaly – a pokud ano, musí na dosavadní judikaturu reagovat. Bezvýjimečně závazná pro ně ovšem není. Ve většině případů se jí přidrží (odkážou se na ni a rozhodnou v souladu s ní), což přispívá k předvídatelnosti soudního rozhodování. V odůvodněných případech se soudy mohou od judikatury odchýlit, to však neznamená, že ji mohou zcela ignorovat. Musí zdůvodnit, proč nelze předchozí závěry v právě posuzované věci užít. Jestliže tedy NSS v tomto rozsudku na žádnou judikaturu neodkázal, znamená to, že to bylo poprvé, kdy správní soudy tuto otázku řešily. (S výjimkou historické perličky níže.)

Po tomto úvodu dospěl NSS k vlastním úvahám a uvedl, co dovodil ze zákona a literatury.

Nejvyšší správní soud si je na jedné straně vědom potřeby chránit cyklisty jako zranitelné účastníky provozu na pozemních komunikacích před možnou kolizí zejména s motorovými vozidly, která může nastat při použití (běžných) pozemních komunikací. Ochrany zranitelných účastníků silničního provozu však musí být především dosaženo vzájemnou ohleduplností řidičů a cyklistů, kdy zejména řidiči motorových vozidel si musí zejména při předjíždění cyklistů počínat s náležitou opatrností, k čemuž ostatně slouží mj. povinný odstup zakotvený v § 17 odst. 6 zákona o silničním provozu, ve znění shora zmíněné novely provedené zákonem č. 365/2001 Sb. Cyklisté jsou však plnohodnotnými účastníky silničního provozu, nikoli pouze účastníky trpěnými, které je třeba pokud možno z pozemních komunikací vymístit. Na druhou stranu je ovšem třeba zmínit, že i používání stezky pro chodce a cyklisty je spojeno s určitými riziky. V mnoha případech totiž se jedná o komunikace hojně užívané chodci, kde je zvýšené riziko kolize chodců a cyklistů, a to i v případě stezky dělené. I z tohoto důvodu je rozumné, aby cyklista měl možnost volby podle konkrétních místních podmínek, stavu komunikace, frekvence provozu, rychlosti jízdy apod., zda použije stezku pro chodce a cyklisty, nebo pozemní komunikaci spolu s dalšími řidiči.

Pouze pro dokreslení, že podobnými problémy se soudy nezabývají pouze v nynější době, Nejvyšší správní soud zmiňuje rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 12. 1942, č. Rv II 32/42, Vážný č. 18416/1942. Již podle tohoto rozhodnutí cyklisté mohou používat silnice, drží-li se při pravé straně jízdní dráhy, a nejsou povinni uhýbat automobilům z cesty. U žalobce tak „nelze spatřovati neopatrnost v tom, že neuhnul na banket [tj. chodník] ležící při jízdní dráze, když za sebou zaslechl hukot přijíždějícího auta, ač tak směl učiniti mimo uzavřené osady, když tím nepřekážel chodcům (…), neboť držel-li se při nejkrajnější straně dostatečně široké jízdní dráhy, dbal všech předepsaných a věcných opatrností.“

Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že z § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu nevyplývá povinnost cyklisty užít stezku pro chodce a cyklisty. Cyklista je totiž účastníkem silničního provozu ve smyslu § 2 zákona o silničním provozu a náleží mu veškerá práva a povinnosti z toho vyplývající. Není-li pozemní komunikace označena dopravní značkou „Zákaz vjezdu jízdních kol“, může ji cyklista využít i za situace, kdy se v blízkosti nachází stezka pro chodce a cyklisty.

Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že ustanovení § 57 odst. 6 zákona o silničním provozu upravuje vzájemná práva a povinnosti cyklistů a chodců jako rovnoprávných uživatelů stezek pro cyklisty a chodce a nezamezuje cyklistům použít pozemní komunikaci. Vzájemná práva a povinnosti chodců a cyklistů v tomto ustanovení se totiž aplikují pouze na provoz na stezkách pro chodce a cyklisty. Z uvedeného ustanovení tudíž plyne povinnost cyklistů použít na stezce pro chodce a cyklisty dělené pouze jízdní pruh pro cyklisty. Nejedná se o doplnění povinnosti cyklistů dle § 57 odst. 1 zákona o silničním provozu použít v některých vypočtených případech komunikaci či její část určené pro cyklisty. Krajský soud tudíž pochybil, když se v bodu 19 napadeného rozsudku ztotožnil s výkladem žalovaného, který shledal porušení § 57 odst. 1 a 6 zákona o silničním provozu stěžovatelem.

Shrnutí

NSS vyšel z teze, že cyklisté jsou plnoprávnými účastníky silničního provozu a odmítl snahu vytlačovat je ze silnic, byť by se tak dělo s poukazem na jejich bezpečnost. Připomněl, že ostatně ani jízda po stezce pro chodce a cyklisty není pro cyklistu a priori bezriziková, protože i tam mu hrozí kolize, byť jiného druhu.

Proto NSS považuje za vhodné, aby si cyklisté mohli podle své zdatnosti zvolit, zda je pro ně bezpečnější držet krok s motorovými vozidly na silnici, nebo se vyhýbat chodcům na stezce pro chodce a cyklisty. Na to ukazuje i záměr zákonodárce, který lze seznat z důvodové zprávy k novele § 57 zákona o silničním provozu. Ve zbytku se NSS bez dalšího ztotožnil se závěry odborné literatury, která je však – s ohledem na to, že je daná otázka v rámci právního řádu jako celku marginální – reprezentovaná pouze jediným článkem.

Rozsudek je podstatný především z toho důvodu, že se na něj mohou do budoucna v případě obdržení obdobné pokuty odkazovat i další lidé, kteří by byli pokutováni za jízdu na kole po silnici namísto stezky pro pěší a cyklisty. Rozsudkem NSS tak lze argumentovat v případném správním řízení po uložení pokuty. V Česku sice není precedenční právo, ale – jak už bylo podrobně řečeno výše – úřady a krajské soudy judikaturu zpravidla respektují. Už proto, že nechtějí riskovat zrušení svých rozhodnutí nebo rozsudků – případný podobný spor by totiž v poslední instanci opět rozhodoval NSS.