Sdílená zóna 3x jinak, aneb legislativní kotrmelce

Co a proč se nyní řeší

Princip dopravně-urbanistického konceptu sdíleného prostoru není nutné představovat. Zjednodušeně se jedná o řešení veřejného prostranství v jedné výškové úrovni, s minimalizací užití dopravních značek a regulace či řízení provozu tak, aby se v něm mohli všichni bezpečně a přirozeně pohybovat (pěšky, na kole, na mopedu, autem, veřejnou dopravou či jinak). Uživatelé se řídí vzájemnou, intuitivní interakcí a dopravní i nedopravní (zejména pobytové) aktivity jsou ve vzájemném souladu.

Pro dobré příklady není nutné chodit do zahraničí. Prostranství založená na tomto principu vznikají a fungují i u nás. Velmi často se jedná o významná reprezentativní prostranství, nejčastěji v rámci náměstí či uličního prostoru, která najdeme ve většině našich měst. V Praze lze uvést náměstí Republiky nebo Anděl, nověji pak třeba dolní část Václavského náměstí nebo vnitřní prostor Muzejní oázy apod. Hlavní komplikací při přípravě a projednání úprav těchto prostranství bývá to, jaký vhodný dopravní režim ze současné legislativní nabídky zvolit, protože každý má nějakou dílčí, ale při dobré vůli zúčastněných překonatelnou nectnost – do pěší zóny není ideální plošně pouštět všechna vozidla, v koridoru intenzivní průjezdné motorové dopravy není vhodná hra dětí v obytné zóně, prosté snížení rychlosti průjezdu vozidel nedostatečně zrovnoprávňuje bezmotorový pohyb s vozidly apod.

V řadě případů by tedy pomohla dílčí úprava zákona tak, aby danou oblast sdíleného prostoru bylo možné označit dopravním režimem, který nebude trpět výše uvedenými nectnostmi. Současně je ale dobré neopomíjet, že na řadě míst funguje sdílení prostoru přirozeně, i když při striktně formalistním výkladu stávající legislativy v některých ohledech ne korektně a legálně. Nejedná se jen o plochy parkovišť před supermarkety, ale také prostor zvýšených křižovatek zklidněných ulic v městské zástavbě, klidné komunikace bez chodníků apod. Většinou přitom není žádoucí osazovat další dopravní značky. Vhodnější je lépe korigovat související obecnou právní úpravu tak, aby přirozené lidské chování (jít nejkratší cestou, vedle sebe, středem atd.) nebylo v těchto běžných a bezproblémových situacích v rozporu s platnou právní úpravou.

V předchozích letech se tématu sdíleného prostoru různým způsobem věnovalo např. Centrum dopravního výzkumu, v.v.i. nebo Hlavní město Praha v návaznosti na přípravu svého plánu udržitelné mobility. Byly zpracovány a průběžně aktualizovány podklady pro opravu a revizi souvisejících témat – cyklistické ulice (resp. zóny) či vjezdu vozidel na stezky. Široká odborná diskuse (moderovaná optimálně Ministerstvem dopravy) nad vlastní koncepcí a nejvhodnější podobou paragrafového znění všech výše uvedených opatření však neproběhla, resp. byla odkládána na neurčito. Bohužel tak nedošlo ke koncepčnímu zapracování optimální podoby příslušných legislativních úprav do vládní novely zákona č. 361/2000 Sb. o provozu na pozemních komunikacích, jejíž součástí mohly, resp. měly být od začátku.

V mžiku není na diskuzi příliš brzy, ale zase pozdě

Výsledkem je sílící tlak na změnu, který mj. vedl k předložení poslaneckého pozměňovacího návrhu v podobě „přílepku“ další nově vytvořené značky se zvláštním dopravním režimem – s jistou paralelou a opakováním dřívější problematické „přílepkové“ implementace cyklistické zóny. Pozitivní věcí je propracované PR navrhované změny. Naopak vlastní paragrafové provedení působí orientační potíže v dané problematice již v řadách odborné veřejnosti, natož pak běžným uživatelům.

Začněme tím, co a v jaké podobě je nyní navrhováno v legislativním procesu. Následně si shrneme, jaký vývoj a podoba této verzi předcházely a co to znamená pro budoucí směřování.

Aktuální paragrafový návrh aneb přílepek přílepku s „hledáním deseti rozdílů“

Aktuální poslanecký pozměňovací návrh řeší prosté doplnění nového dopravního režimu sdílené zóny do současné podoby příslušných paragrafů zákona o silničním provozu č. 361/2000 Sb. (ve znění pozdějších předpisů), resp. do vládního návrhu jeho novelizace, který se letos v PSP (poslanecké sněmovně, pozn red.) projednává. Formálně i věcně jde cestou nejmenšího odporu, tj. jako nový přílepek (§ 39b) k přílepku cyklistické zóny z roku 2016 (§ 39a), pouze s nejnutnějšími vyvolanými úpravami současných paragrafů (zejména § 39 a § 40). Věcně tedy návrh neřeší další provázané věci, které řešit mohl a měl. Formálně dále znepřehledňuje již nyní nepřehledný slepenec popisu dopravních režimů místo jejich celkového zjednodušení. V konkrétních případech pak nastává otázka, proč některá ustanovení mají platit pouze a právě ve sdíleném prostoru a ne jinde, kde by je uživatel logicky očekával též. Celé to pak připomíná „hledání deseti rozdílů“, které bylo nutné vymyslet, aby bylo vůbec opodstatněno nový dopravní režim vytvořit. Pojďme si konkrétní úpravy a z nich vyvstávající otázky i problémy projít.

Desatero otázek k aktuálnímu paragrafovému návrhu při hledání deseti rozdílů – nejprve k samotnému novému § 39b (i s vazbou na „starý“ § 39), dále pak k § 39 celkově i jiným paragrafům:

• První otázkou je, proč se pro sdílenou zónu musí nutně jednat o zastavěnou oblast jako u obytné zóny a proč např. pěší nebo cyklistická zóna zastavěnou oblastí být nemusejí. V praxi se zpravidla jedná o zastavěné území, nikoliv však výlučně. Proč by sdílená zóna nemohla být na veřejných prostranstvích mimo souvislou zástavbu, která jsou častým cílem všech obyvatel (např. parkoviště před volnočasovým areálem, parkem, přírodním územím), kde by byla velmi vhodná?
• Druhou otázkou je, proč je explicitně uvedeno, že je určena k užívání všemi účastníky silničního provozu. Copak např. obytná zóna není také ve výchozím stavu určena pro všechny účastníky silničního provozu? Zároveň i ve sdíleném prostoru je v některých případech nutné vyloučení některých účastníků provozu pomocí místní úpravy (zejména automobilového provozu tam, kde je dosud sdílený prostor nouzově řešen např. pomocí režimu pěší zóny s provozem veřejné dopravy nebo obytnou zónou v kombinaci se zákazem vjezdu všech motorových vozidel).
• Třetí otázkou je, proč je striktní preference tramvajového provozu vztažena pouze na tento dopravní režim. Budou tedy všechny pěší zóny s povoleným provozem tramvajové dopravy zrušeny a nahrazeny sdílenou zónou (i tam, kde nebude běžný automobilový provoz)? Nebo budou zachovány a ve srovnatelném prostředí pak budou platit odlišná práva a povinnosti? Opravdu má mít tramvaj vždy přednost v jízdě, zatímco jiné silniční nebo drážní vozidlo veřejné dopravy (autobus, trolejbus) na stejném místě a trase nikoliv? A opravdu má tramvaj přednost v jízdě i ve chvíli, kdy musí dát v křižovatce přednost v jízdě jiné tramvaji (podle jiného obecného ustanovení zákona, nebo jen v případě místní úpravy upravující přednosti v jízdě)?
• Čtvrtou otázkou je, proč je § 54 „nevztažen“ pouze na sdílenou zónu a nikoliv také pěší a obytnou zónu. Pokud mám tedy jako chodec vedle rozhraní sdílené zóny přechod pro chodce nebo semafor, tak se na mě povinnost jeho užití ve vzdálenosti až 50 m nevztahuje a mohu se zde volně pohybovat, zatímco u obytné a pěší zóny nikoliv a musím je využít?
• Pátou otázkou je, proč je povinnost chodce neprodleně uvolnit prostor pro projetí vozidla s právem přednostní jízdy vztažena pouze na sdílenou zónu a nikoliv také pěší a obytnou zónu. Copak jako chodec nemám povinnost udělat v obytné nebo pěší zóně nebo kdekoliv jinde totéž? Pokud je absence této povinnosti v současném znění zákona vnímána jako problém, proč má být explicitně uvedena pouze u jediného dopravního režimu a tím de facto „potlačena“ u těch ostatních?
• Šestou otázkou je, proč je stání motorových vozidel dovoleno jen na místech označených jako parkoviště. Formálně to správně totiž znamená užívání svislých dopravních značek oproti pouhému vyznačení vodorovným dopravním značením nebo jen prostorovému vymezení (např. materiálem, barevností apod.). Na tento problém se často naráží při projednávání pěší i obytné zóny v případě striktního výkladu příslušných zástupců DOSS (dotčených orgánů státní správy, pozn red.), mohlo to být rovnou opraveno a sjednoceno.
• Sedmou otázkou je, proč je stání jízdních kol a jiných nemotorových vozidel dovoleno jen na místech k tomu určených. Proč mám jako uživatel parkovat jízdní kolo na vymezených místech jen ve sdílené zóně, zatímco v pěší, obytné či cyklistické zóně nikoliv? Nebo se na mě v těchto zónách vztahuje obecná povinnost pro řidiče vozidel parkovat jen na označených parkovištích a pouze ve sdílené zóně nikoliv?
• Osmou otázkou je, proč není pro přehlednost upraveno alespoň pořadí názvů opatření v nadpisu § 39  podle stupně sdílení prostoru. Proč není užito logické pořadí pěší, obytná, sdílená a cyklistická zóna (tj. 1, 2 , 3, 4), ale je udržován nelogický stav řazení názvů podle chronologického vrstvení jednotlivých novelizací, které chybně započalo již v roce 2015 (tj. 2, 1, 4, 3)? Alespoň toto málo by pomohlo lepší orientaci běžného uživatele, pokud se již nechtělo jít cestou komplexní revize.
• Devátou otázkou je, proč není upraven § 23 odst. 1 a proč se i v tomto případě opakuje jedna z chyb platného znění u cyklistické zóny, kdy jsou v případě ukončení daného režimu odlišná práva a povinnosti oproti ukončení jiného obdobného zvláštního režimu. Obdobné situace je žádoucí řešit jednotně. Jak si má běžný uživatel zapamatovat, že při ukončení stezky nebo pěší a obytné zóny se má chovat jako při výjezdu z místa ležícího mimo pozemní komunikaci, zatímco při vyjíždění ze sdílené zóny tomu tak není a platí odlišné přednosti v jízdě jako v křižovatce? Tím spíše, že v případě cyklistické zóny se po 7 letech platnosti identické právní úpravy tato chyba jako jediná opravuje „vnitřním přílepkem“ již v rámci vlastního vládního návrhu. Takto se tedy předá „závadná štafeta“ sdílené zóně a výhledově lze předpokládat i její opravu. Do té doby to znamená povinnost řešit místa napojení sdílené zóny jako křižovatku včetně veškerého (jinak zbytného) dopravního značení a komplikaci pro projednávání jednoduššího a vhodnějšího stavebního řešení u napojení sdílené zóny na jinou pozemní komunikaci.
• Desátou otázkou je, proč se rezignovalo na snahu dosáhnout téhož cíle tak, aby jednotlivé dopravní režimy a rozdíly mezi nimi intuitivně pochopil i běžný uživatel a byly opraveny alespoň největší problémy jejich současné právní úpravy. Proč je liniové opatření ve vozovce zónou (která se standardně vztahuje na celý profil komunikace nebo síť komunikací)? Proč výchozí podoba opatření pro sdílení prostoru mezi cyklisty a motoristy vylučuje motoristy (když k tomu slouží stezka pro cyklisty)? Proč nadále nepůjde použít režim stezek na řadě míst, kde by byl nejvhodnější (pouze kvůli nemožnosti legalizovat vjezd pro několik vozidel)? Proč si děti mohou hrát jen v obytné zóně, kde jsou ve výchozí situaci auta (zatímco v pěší zóně, která je bez aut, nikoliv)? Atd.

Bezpochyby lze přijít s mnoha dalšími otázkami a ještě lépe s jasnými odpověďmi. S ohledem na výše uvedené je ale zřejmé, že návrh vznikal překotně a bez širší otevřené diskuse. Pojďme se proto podívat na důvody, které k tomu vedly, a jak principielně odlišně také mohl návrh vypadat.

Původní paragrafový návrh jako nadbytečný problematický přílepek přílepku

Původní paragrafový návrh vycházel z podkladového materiálu, který si v předchozích letech Hlavní město Praha (HMP) externě objednalo a zaplatilo u soukromého subjektu. V rámci této práce byla nejprve zpracována obsáhlá a relativně kvalitní rešerše právních a technických úprav sdíleného prostoru v zahraničí. Následovalo vypracování koncepčního návrhu, který bohužel neprošel širší odborně – legislativní debatou a i přes včasná upozornění neřeší provázané související problémy (oprava cyklistické ulice a nastavení pravidel v případě vjezdu motorového vozidla na stezku).

Výsledkem tak bylo, že se ve výstupním legislativním návrhu k vadnému paragrafovému přílepku cyklistické zóny z roku 2016 navrhlo přilepit obdobně nevhodný přílepek. Jako další navrhovaný postup pak bylo doporučeno začít změnou zákona v předložené podobě a teprve následně řešit technickou stránku věci. Tedy přesně v opačném pořadí, než by bylo potřeba, tj. z dohodnutých věcných principů abstrahovat vhodnou podobu paragrafového znění a po schválení úpravy legislativy provést případné korekce a schválení technických dokumentů.

Původně navržené znění „zóny setkávání“ je tvořeno vykopírovanými a sloučenými vybranými odstavci obytné a cyklistické zóny do jednoho nového „přilepeného“ paragrafu. S tím je fakticky v souladu i líbivější název „zóna setkávání“. To však svým vyzněním i principielní podstatou mnohem více odpovídá zavrženému scénáři zahraničního modelu s prostou revizí stávající obytné zóny, nikoliv vytvoření dalšího nového opatření. V tuto chvíli má smysl připomenut už jen ty nejzásadnější problémy původního návrhu:

• Proč by měl být zaváděn nový samostatný dopravní režim, jestliže v něm mají platit téměř identická práva a povinnosti, kvůli kterým (údajně) nelze stávající dopravní režim (obytné zóny) užít? Problematická je v tomto ohledu zejména hra dětí (např. na tramvajovém pásu či v pásu pojížděném tisíci vozidly denně), přínos vypuštění „zastavěného území“ je v tomto kontextu zanedbatelný.
• Proč nejsou dořešena práva a povinnosti v místě ukončení zóny shodně s ostatními zónami? Je to sice v jiné části zákona, ale pro uživatelské pochopení i návrhy řešení to spolu velmi souvisí.
• Proč není navržena úprava daného paragrafu tak, aby byly související věci přehledné, bez opakování téhož nebo s nejasnými nuancemi? Provést prostý přílepek je sice pohodlnější, avšak podobným přístupem se zákon stále více zapleveluje a znepřehledňuje, navíc vznikají dílčí nelogické rozpory.

Dobře připravená propagace návrhu a snaha o co nejrychlejší vložení úpravy nového opatření do zákona proběhla na úkor věcné kvality návrhu. S ohledem na aktuální vládní návrh novely zákona 361/2000 Sb., který se projednává v Poslanecké sněmovně, bylo logickou snahou procesně využít formu poslaneckého pozměňovacího návrhu. Dne 11. ledna 2023 byl tento záměr prezentován na podvýboru pro dopravu a příprava pozměňovacího návrhu se následně dala do pohybu.

Marná snaha vyřešit systémově a přehledně několik potřebných propojených věcí najednou

S ohledem na sílu politické vůle (ze strany poslanců i ministra dopravy) vložit do zákona úpravu sdíleného prostoru co nejdříve zbylo na přípravu věcného znění pozměňovacího poslaneckého návrhu pouze několik týdnů, aby šlo využít aktuálního projednávání vládního návrhu novelizace zákona 361/2000 Sb. v PSP.  Po letech odkládání nezbytné komplexní odborné diskuse k daným paragrafům nastala téměř tradiční situace, kdy najednou během okamžiku již není příliš brzy (až se to jednou bude „otevírat“), ale zase pozdě.

S většinou klíčových aktérů jsem intenzivně komunikoval a pokusil se vyřešit několik problémů najednou a přehledně. Pracovní varianty konceptu paragrafového znění a odůvodnění jsem připravoval na podkladu dosavadních materiálů, zpracovaných v předchozích letech v rámci odborných diskusí (zejména na pracovní skupině na Ministerstvu dopravy [MD] nebo technických redakčních radách na Ředitelství silnic a dálnic [ŘSD]). Následně jsem je dále upravoval díky zpětné vazbě z konzultací, především se zástupci PČR, MD a HMP. Níže shrnu to nejpodstatnější z pracovního návrhu, který byl určen jako podklad pro další diskusi při formulování návrhu legislativní změny.

Při otevření souvisejícího paragrafu zákona 361/2000 Sb. řešit všechna tři témata, která jsou spolu provázána „jako spojité nádoby“ a jejichž aktuální legislativní (ne)řešení fixuje problematický a nevhodný stav:

• cyklistická ulice – oprava chybného názvu cyklistická zóna, značení i vybraných práv a povinností:
  problémy současné podoby jsou roky zřejmé a známé, základní požadavky a podklady k opravě legislativy zpracovány též (bohužel vládní návrh novelizace zákona opravuje jen jednu dílčí chybu);
• vjezd vozidel na stezky – umožnit pro odůvodněné situace a nastavit související práva a povinnosti:
  současná podoba zákona toto neumožňuje, resp. neřeší – v praxi je výsledkem časté nahrazení stezek méně vhodným režimem či užití nelegální sestavy DZ, resp. absence pravidel při udělení výjimky;
• sdílený prostor (sdílená zóna) – novým dopravním režimem neoslabovat ani nedublovat současný režim obytné zóny, ale zřetelně jej odlišit v tom, co je podstatné nastavit na úrovni zákona (včetně možnosti nezahltit prostor dalšími značkami ve vybraných lokálních provozně-stavebních situacích).

Všechny zklidněné režimy měly být řešeny společně jako celek

Z prověření a prodiskutování několika možných variant věcného i formálního provedení bylo zřejmé, že je vhodnější nejít cestou nového přílepku ke starému přílepku. Aby dané režimy a související práva a povinnosti pochopil i běžný uživatel, nikoliv jen odborník po opakovaném pročítání a hledání rozdílů, bylo doporučeno revidovat paragrafové znění všech dotčených režimů takto:

• seřazení opatření v názvu paragrafu i jeho odstavcích podle stupně zklidnění a sdílení prostou (provoz v pěší, obytné a sdílené zóně a cyklistické ulici), nikoliv nahodile dle pořadí novelizací;
• vše obdobné a shodné přehledně sjednotit a sdružit, nikoliv opakovat identicky nebo s dílčími nuancemi (u kterých ani není zřejmé, zda se jedná o záměr, nebo jen výsledek vrstvení novelizací);
• vypustit ustanovení, která jsou nadbytečná ze své podstaty, nebo opakují jiné části zákona.

S ohledem na časovou tíseň vznikaly pracovní podklady velmi zrychleně. Teprve po širší odborné diskusi a dalších korekcích by bylo možné považovat výstupní podklad za opravdu plně funkční, nicméně i v této pracovní podobě řadu problémů řeší lépe než stávající nebo původně navrhované znění pozměňovacího návrhu. Každopádně všem zúčastněným aktérům byly podklady pro přípravu nové podoby legislativního návrhu včas předány a mohly být v tomto či obdobném pojetí součástí poslaneckého návrhu.

Závěr a další vývoj

V současnosti lze předpokládat, že poslanecký návrh „sdílené zóny“ v aktuální podobě úspěšně proběhne legislativním procesem a bude schválen, následovat by mělo doplnění příslušných značek do prováděcí vyhlášky (otázkou v jaké podobě).

Sdílený prostor půjde vyznačit jednodušeji

S ohledem na probíhající přípravu technických podmínek MD pro zklidňování dopravy je pravděpodobné, že se do nich finální podoba právní úpravy ještě před jejich dokončením propíše a příští rok (2024) tedy bude legislativa i technická literatura sdílenou zónu zahrnovat.

Pozitivní na celé věci je, že přepracované paragrafové znění dává i přes všechny zmiňované problémy nově zaváděnému dopravnímu režimu vůbec nějaký smysl a že bude v praxi možné sdílený prostor na řadě míst vytvářet jednodušeji než dosud. Tedy, realizovaný výsledek bude obdobný jako u dosavadních staveb, ale při projednávání projektů odpadnou často nekonečné debaty o tom, který z dopravních režimů použít, protože každý má nějaké své dílčí „ale“.

Negativní na tomto výsledku je, že je zákon zas o něco nepřehlednější a méně srozumitelný a v případě budoucí nápravy bude nezbytný ještě větší rozsah potřebných změn. Zejména je však smutné, že ani po osmi letech nebude opravena cyklistická zóna na cyklistickou ulici tak, abychom v Česku neměli pravděpodobně nejhorší právní úpravu v Evropě a dalo se toto opatření konečně i u nás začít smysluplně používat.

Nikdy není čas udělat věci pořádně, ale vždy je čas začít znovu

Také je smutné, že ani nadále na mnoha místech nebudou kvůli nutnosti umožnění vjezdu několika vozidel existovat komunikace v režimu stezky zajišťujícím výrazně lepší ochranu nejzranitelnějších účastníků provozu, obdobně jako nebudou ze zákona dána jasná a jednotná práva a povinnosti řidiče v případě udělení výjimky vjezdu vozidla na jakoukoliv stezku.

Závěrem lze tedy říci, že se pro úpravy a výstavbu veřejných prostranství a komunikací vstřícnějších pro lidi podařilo jeden dílčí problém částečně a trochu překombinovaně vyřešit, zatímco další letité problémy nadále zbytečně trvají a náprava toho všeho se zas o kousek oddálila a zkomplikovala. Jeden ze zainteresovaných kolegů k tomu trefně podotkl, že „nikdy není čas udělat věci pořádně, ale vždy je čas začít znovu“. Tak si prosím zkusme přát, aby z tohoto vývoje alespoň pro příště nastalo nějaké ponaučení a výsledná bilance dalších novelizací této legislativy již byla poněkud radostnější. Pomohlo by to všemu a všem.